Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Bilde av gassrøyrleidningar i Ukraina Foto: Scanpix.no

Ved Kiev i Ukraina: Røyrleidningar for lagring og transitt av gass frå Russland. Korleis tolkar du fargelegginga?

Gasspolitikk i Europa og krisa i Ukraina

Publisert: 31. mai 2015

Det europeiske energilandskapet ser temmeleg annleis ut enn for bare eitt år sidan: Russlands annektering av Krim-halvøya, den militære konflikten og destabiliseringa i Aust-Ukraina har forverra det politiske forholdet til Russland dramatisk. Konsekvensane for EUs energipolitikk er alvorlege: Geopolitikk og tryggleiksomsyn har komme øvst på agendaen, mens økonomiske interesser og klimaomsyn har hamna i bakleksa.

Den skisserte utviklinga har store konsekvensar for EUs energipolitikk og forholdet til andre store gassleverandørar, mellom dei Norge. Det europeiske gasspuslespelet har mange brikker, og det heile er nokså uoversiktleg.

2: Første brikke i puslespillet: Ukraina

Ukraina er framleis landet med den viktigaste transportkorridoren for russisk gass til Europa. I 2014 passerte om lag 40 prosent av den totale gasseksporten frå Russland på 160 milliardar kubikkmeter (m3) via Ukraina til Europa. Denne transitten fungerer framleis som normalt, men tilførselen av gass til Ukraina har blitt eit avgjerande tema.

I 2014 blei gassforbindelsane mellom Moskva og Kiev ein slags reserveslagmark for den meir alvorlege militære konflikten i Aust-Ukraina. I 2013 importerte Ukraina 25,8 milliardar m3 gass frå Russland – om lag halvparten av landets totale årlege gassforbruk. Men frå midten av juni 2014 stansa det russiske selskapet Gazprom å levere gass. Først i oktober same år blei EU, Russland og Ukraina einige om ei avtale om midlertidig å gjenoppta leveransane, slik at landet blei sikra gass til vinteren. Det er sett i gang voldgiftbehandling (i Stockholm) for å finne ei meir langsiktig løysing på konflikten, som både handlar om Ukrainas gjeld til Russland og om kva pris Ukraina må betale for gassen.

For EU er den store forandringa at Ukraina endrar seg frå å vere eit tema som handla mest om gasstransport til å bli ei solidaritetsutfordring. Mens EU framleis får den gassen som trengs i dei ulike EU-landa, treng Ukraina meir gass, og unionen har derfor begynt å sende gass tilbake til Ukraina. Det kan dreie seg om så mye som 17 milliardar kubikkmeter (m3) årlig. Men dette er slett ikkje ein ukomplisert operasjon. Gassen EU sender til Ukraina, stammar jo opphavleg frå Russland. Om Russland reagerer med å stanse eller redusere gassleveransen til EU gjennom Ukraina, kan det bli politisk og økonomisk vanskeleg for EU å levere den gassen Ukraina treng – fordi EU-landa vil trenge denne gassen sjølve.

Utfordringa for samholdet og solidariteten i EU kjem til å vare lenge sidan problema i Ukraina er så djupe og strukturelle som dei er. Sjølv om ein blir einige om kortsiktige hjelpetiltak for å løyse akutte energikriser i Ukraina, må landet etter kvart begynne å forholde seg til det kompliserte juridiske energiregelverket i EU.

Grafikk som viser total gassimport til EU og gasseksport fra Russland

3: Brikke 2: Forholdet mellom Russland og EU

Annekteringa av Krim-halvøya og destabiliseringa av Aust-Ukraina har ført til ei djup tillitskrise mellom Russland og EU. Krisa har fått store konsekvensar for den politiske situasjonen på heile kontinentet. Mistillit og misforståingar florerer på begge sider. Økonomiske sanksjonar gjer usemja djupare. På grunn av forverringa av dei politiske forbindelsane, blir russiske gassleveransar ikkje lenger sett på som pålitelege av den politiske eliten i EU. Frykta for at Russland skal bruke gassleveransane som eit politisk verktøy blir stadig større. Samtidig blir dei som korrekt påpeikar at Russland aldri har skrudd av kranen til ein kunde som betaler godt, stadig vanskelegere å høyre.

Annekteringa av Krim og destabiliseringa av Aust-Ukraina er også ei utfordring for den grunnleggande ideen om at både Russland og EU kan ha gjensidig nytte av økonomisk og politisk samarbeid. Utfordringa merker ein kanskje aller tydelegast i Tyskland. I Vest-Tyskland på 1970-talet blei avtalene om gassleidningar sett som ein del av landets Ostpolitik. Der forsøkte ein å ha ein pragmatisk, samarbeidsorientert politikk overfor dei Sovjet-dominerte landa i ausblokken. Målet var å drive fram endringar gjennom felles interesser og forsiktig tilnærming.Det økonomiske samarbeidet skulle bane veg for politisk forståing. Den gjensidige avhengigheita som oppstår med slik handel, banet veg for eit stadig tettare energisamarbeid.

I dag blir den gjensidige avhengigheita oftare sett på som eit problem, ikkje som ein del av ei løysing. EU forsøker no å gjere seg mindre avhengig av russisk gass, fordi avhengigheita aukar sårbarheita til EU-landa. Slik situasjonen er blitt, er EU svært sårbar for eit politisk press frå Russland. Den beste vegen framover er å skape ein velfungerande, tett samanknytta gassmarkmad innad i EU.

4: Brikke 3: Bort frå gjensidig avhengigheit

I dag er Europa heilt avhengig av russisk gass. Russland er hovudleverandør av energi til EU, og russisk gass står for om lag 30 prosent av det totale forbruket i EU. Det er imidlertid stor skilnad mellom dei europeiske landa når det gjeld kor stor andel av gassen Russland står for. Russland har ein særs sterk marknadsposisjon på kontinentet, også fordi landet klarer å selje til lågare pris enn andre gassleverandørar, for eksempel nordamerikanske selskap. I tillegg har europeiske gasselskap avtaleforplikta seg til å importere russisk gass fram til midten av 2020-talet.

På kort sikt har EU derfor mindre muligheiter til å endre og variere energiimporten sin. I eit lengre tidsperspektiv er det likevel mulig å endre denne og kjøpe (meir av) gassen frå andre. Ei aktiv endring av energileveransane til Europa vil vere kostbar. EUs eigne gassfelt er i ferd med å gå tomme. Dei to andre hovedleverandørane av gass til EU, nemleg Algerie og Norge vil framleis vere viktige. Algerie har imidlertid ikkje muligheit til å auke gassproduksjonen, ettersom den innanlandske etterspurnaden er blitt større. Norge har litt å gå på, men det er ein del begrensningar på kort sikt.

EU-landa er ulikt avhengige av gass frå Russland.

Tilgangen av flytande (LNG) naturgass kjem til å auke frå 2016–2017, og innan 2020 kan det godt tenkast at vi får eit overskott på verdsbasis (bl.a. pga. amerikansk gass). Flytande naturgass er likevel ikkje nokon billig energikjelde. I tillegg vil mye avhenge av etterspurnaden i Asia. Den er forventa å auke.

Alt i alt kan ei spreiing på fleire leverandørar av energi til Europa bare skje gradvis. EUs økonomiske konkurransekraft er veldig avhengig av rimeleg og tilgjengeleg energi frå Russland, i alle fall så lenge det ikkje skjer dramatiske endringar i energisystemet. Avhengigheita går begge vegar: Russland er helt avhengig av inntektene frå energieksporten. Sal av olje og gass utgjer 70 prosent av landets eksportinntekter, og det meste går til Europa. Inntekter frå olje og gass står dessutan for 40 prosent av Russlands brutto nasjonalprodukt (BNP). Fallet i oljeprisen den siste tida har derfor ramma den russiske økonomien hardt. Den russiske økonomien blir dessutan stadig meir sårbar. Ei radikal endring i energistrategi er imidlertid ingen fordel korkje for Russland eller EU. Slik det er no, ser vi at energiforbindelsane er trua av geopolitiske omsyn.

5: Brikke 4: Kan handelen holde fram som før?

Om reint økonomiske argument betydde mest, ville verken Russland eller EU ha interesse av å setje energiforholdet i fare. Mange håpar at handelssambandet ikkje vil bli påverka av det dårlege politiske forholdet, og at økonomi lar seg skilje frå geopolitikk. Men det håpet er i ferd med å svinne hen.

Den bitre atmosfæren har hindra EU og Russland i å finne løysingar også på anna usemje innanfor handel. Slik usemje har lege på forhandlingsbordet sidan lenge før annekteringa av Krim-halvøya og krigshandlingane i Aust-Ukraina. No er desse diskusjonane sette på vent, og det bidreg til ytterlegare usikkerheit og mistillit mellom handelspartnarane. Den store, planlagde gassrørleidninga South Stream er viktig i denne samanhengen – røyrleidninga skulle gå via Svartehavet, gjennom Bulgaria, Serbia og Slovenia, og bli ein viktig del av gassleveransen bl.a. til Austerrike og Italia. Prosjektet stranda vinteren 2014, mellom anna som følgje av sanksjonane mot Russland. (Red: Prosjektet er erstatta av ei Turkish Line, ei røyrleidning frå Russland via Tyrkia til Hellas). Dei involverte landa er no nøydde til å finne nye gasstrategiar. Alt dette peikar i retning av at business as usual blir stadig mindre sannsynlig.

Innanfor EU synest den beste vegen å gå å vere ein meir integrert indre marknad og eit meir berekraftig energisystem. Våren 2014 blei EU-leiarane einige om ein plan for ein energiunion. Prosjektet er særs ambisiøst og rommar fleire store, mulige fordelar. Målet er å sikre ein meir stabil tilgang på rimeleg og grønnare energi. Vidare vil ein gjere EU-landa mindre sårbare både for teknologiske problem, naturkatastrofar og politiske konfliktar, som den unionen no opplever med Russland.

Mye gjenstår, og sjølv om tekniske og økonomiske løysingar er innan rekkevidde, finst det fleire politiske flokar. Det er vanskeleg å få alle medlemslanda i EU til å gi slepp på sine nasjonale energistrategiar til fordel for ein felleseuropeisk strategi. Stabile energileveransar blir nemleg sett på som særs viktig for eit lands sjølvstende. Får vi mange år med halvvegsløysingar, vil EU bli sett på som ein upåliteleg partnar for andre leverandørar av gass.

Kor mye betyr dei for kvarandre som handelspartnarar?

6: Konklusjonar – heile puslespelet

Når alle brikkene skal på plass, er det mange omsyn å ta. Først må ein ta vare på solidariteten innad i EU. Der er nokre land meir avhengige av russisk gass enn andre. Ein felles strategi overfor Russland og i dei russisk-ukrainske gasskonfliktane blir viktig. Dernest må Ukraina få hjelp til å ivareta sjølvstendet sitt. Dette kjem til å krevje langvarig politisk innsats og enorme politiske og økonomiske ressursar.

Men politisk stabilitet og økonomisk velferd for Ukraina lét seg ikkje oppnå utan Russland, og slett ikkje mot Russland. EU er nøydd til å erkjenne at Russland kjem til å fortsette å vere på kontinentet, som ein nabo og som gassprodusent. Å finne fram til ein ny måte å ordne forholdet mellom Russland og EU på, med klare visjonar for framtida, er heilt avgjerande.

Det er nødvendig å markere motstand mot Russlands overgrep mot Europas sikkerhetsorden, men samtidig må EU og Russland forsøke å unngå å forverre energiforbindelsane seg imellom. Det kan dei bl.a. gjere ved å halde muligheita for dialog open, slik at handelen med gass kan fortsette. Dét kan bli særs problematisk viss energiforbindelsane blir brukt som eit geopolitisk gissel. Økonomisk samarbeid har tradisjonelt fungert som ein måte å bygge tillit på, og mye går tapt viss dette samarbeidet forsvinn.

Norge er ein nøkkelpartnar for EU i denne samanhengen, og dette forholdet fortener større merksemd. Mellom anna gjekk Norge rundt årsskiftet 2014–2015 forbi Russland som den største leverandøren av gass til Vest-Europa. Norge kan bli nøydd til å investere i leiting og produksjon i vanskeleg tilgjengelege og sårbare område. Det vil Norge truleg bare gjere dersom EU finn ei løysing på energipolitiske uklarheiter. Skal Norge og EU vidareutvikle det energisamarbeidet dei alt har, kan ingen av partane basere seg på vage, usikre løfte.