Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Tegning: politicalcartoons.com - Granlund

Hva betyr denne avtalen for ikke-spredningsarbeidet?

Ny giv for ikke-spredning?

Publisert: 2. mai 2010

I mai 2010 går den åttende tilsynskonferansen (se fakta) for den kjernefysiske ikke-spredningsavtalen (Nuclear Non-Proliferation Treaty, NPT) av stabelen. Avtalen forplikter atommaktene til å ruste ned, og alle andre til ikke å skaffe seg atomvåpen. Nedrustningsinitiativene fra president Obama har skapt forventninger, men møtes også med skepsis. Problemene er store, særlig i Midtøsten.

2: Avtaleverket

Avtalen trådte i kraft i 1970. Den bygger på tre pilarer:

  • ikke-spredning,
  • nedrustning og
  • fredelig utnyttelse av kjernefysisk energi.

De som frasa seg retten til å skaffe atomvåpen skulle få hjelp til fredelig utnyttelse av atomenergi – atomkraften var på vei inn – og alle forpliktet seg til å arbeide for nedrustning. Skillet mellom de som hadde og de som ikke hadde atomvåpen skulle viskes ut etter hvert. Kontrollen med den fredelige utnyttelsen av atomenergi ble skjerpet og overlatt til Det internasjonale atomenergibyrået i Wien (IAEA). Hvis noen forsøker å bruke sivile programmer til militære formål, skal sikkerhetskontrollen kunne avdekke det.

En atommakt ble definert som en stat som hadde testet atomvåpen før 1. januar 1967. Det var det fem som hadde gjort: USA, Sovjetunionen, Storbritannia, Frankrike og Kina. De samme som hadde og fortsatt har vetorett i FNs sikkerhetsråd. I dag er alle land med i NPT så nær som fire – India, Israel, Nord-Korea og Pakistan. Alle fire har atomvåpen. Antall reelle atommakter har altså kommet opp i ni, men det er færre enn fryktet da forhandlingene om avtalen startet.

NPT ble etter hvert ryggraden i et internasjonalt regime som omfatter rustningskontrollavtaler, atomvåpenfrie soner, sikkerhetsgarantier for ikke-atomvåpenstater, regler for handel med kjernefysisk materiale, utstyr og teknologi, nasjonale bestemmelser om eksportkontroll og internasjonal sikkerhetskontroll. Det er dette som kalles det kjernefysiske ikke-spredningsregimet.

Nord-Korea er den eneste staten som har trukket seg fra NPT. Det skjedde i 2003. Siden har landet foretatt to kjernefysiske tester. Sør-Afrika er den eneste som har laget atomvåpen, og deretter fjernet dem. Det skjedde i forbindelse med avviklingen av raseskillepolitikken (apartheid) rundt 1990 og overgangen til flertallsstyre.

Landet undertegnet NPT i 1991. Det er fortsatt håp om at Nord-Korea vil gjøre det samme for å normalisere forholdet til omverdenen, få økonomisk assistanse og inngå en fredsavtale. Det er snart 60 år siden Koreakrigen sluttet, men fortsatt har partene bare en våpenhvileavtale, ingen fredsavtale.

Den første halvdelen av 1990-tallet var en gyllen tid for NPT. Den kalde krigen var slutt og atomarsenalene ble redusert. Russland ble enearving til Sovjetunionens atomstyrker: Atomvåpnene i Ukraina, Kasakhstan og Hviterussland ble overført til Russland. Flere land sluttet seg til avtalen, og da tilsynskonferansen i 1995 – som også skulle beslutte om forlengelse av den – trådte sammen, var en prøvestansavtale (se fakta) i sikte. Den ble undertegnet året etter.

Konferansen kom derfor på toppen av en periode med gode nyheter for ikke-spredningsarbeidet, med det resultat at NPT ble forlenget på ubestemt tid. Beslutningen om å gjøre den permanent ble gjort i forventning om at nedrustningen ville fortsette, og kanskje også i den tro at ikke-spredning var en vinnersak.

3: Erfaringene etter 1995

IAEA inspiserer atomfall

Slik gikk det ikke. India og Pakistan testet atomvåpen i 1998 og Nord-Korea i 2006 og 2009. Etter årtusenskiftet begynte flere av de ledende atommaktene å ignorere avtalens artikkel VI om eliminering av atomarsenalene. Samtidig forsøkte de førende industrilandene å legge nye begrensninger på fredelig utnyttelse for å hindre at flere land kunne skaffe seg kjernefysisk materiale, utstyr og teknologi som egner seg til våpenformål.

Mange alliansefrie stater – det er i alt nesten 120 av dem – hevder at dette er i strid med artikkel IV om fredelig bruk, og de gjør det med betydelig rett. Etter hvert ble det derfor en stadig mer alvorlig ubalanse i plikter og rettigheter som truet med å underminere hele avtaleverket. Hadde konferansen i 1995 kommet noen få år senere, ville det neppe vært mulig å forlenge NPT på ubestemt tid. Da ville mange medlemsland foretrukket forlengelse for en begrenset periode, for å øve sterkere press på atommaktene.

Når partene møtes i New York 3. mai, er det derfor uten illusjoner. Obamas nedrustningsinitiativer har skapt forventninger, men møtes også av kritiske røster. Noen mener at hans visjon om en atomvåpenfri verden mest sannsynlig vil koke ned til et ikke-spredningstiltak – nedrustning for å hindre ytterligere spredning, men med bibehold av mindre og moderniserte atomarsenaler. I den grad dette lykkes og NPT styrkes, vil neste ledd være ytterligere begrensninger på fredelig anvendelse av atomenergi. Den alliansefrie bevegelsen stiller seg avventende og kritisk til fortsettelsen.

Sikkerhetsrådets resolusjon fra toppmøtet om ned-rustning og ikke-spredning høsten 2009 skapte også forventninger (statslederne fra alle de 15 medlemslandene i Sikkerhetsrådet var samlet). Resolusjonen bekrefter langt på vei den grunnleggende overenskomsten som NPT hviler på – balansen mellom ikke-spredning, nedrustning og fredelig utnyttelse. Ingen vil skrive om på avtalen, og nå er det større vilje til å holde seg til den. Men resolusjonen sier mye mer om ikke-spredning enn om nedrustning.

De alliansefrie landene var lite involvert i forhandlingene og kjenner derfor ikke noe eierskap til den. Sikkerhetsrådets sammensetning er mer og mer i utakt med de befolkningsmessige, økonomiske og politiske forskyvningene østover og sørover, og begunstiger Vesten. Slik også i dette tilfellet.

Hadde president Bushs politikk blitt videreført, ville det vært en katastrofe for avtaleverket. Nå er utsiktene bedre, men uten å gi grunnlag verken for optimisme eller pessimisme. Forventingene ligger et sted midt imellom.

4: Ikke-spredning og nedrustning

To konfliktlinjer satte NPT under press alt fra starten:

  • mellom de som har og de som ikke har atomvåpen, og
  • mellom selgere og kjøpere på det kjernefysiske markedet. Selgerne av atomreaktorer er i hovedsak europeere, amerikanere, russere, japanere og sørkoreanere.

De atomvåpenfrie selgerne i nord hadde et nært forhold til flere av atommaktene og har det fortsatt, så skillelinjene smelter i høy grad sammen til et nord–sør-skille, eller rettere: et konfliktfylt forhold mellom vest og sør.

Mens de atomvåpenfrie landene har påtatt seg mange nye forpliktelser i årenes løp, har det vært vanskelig å få atommaktene til å nedruste. Sveriges sjefsforhandler og nobelprisvinner Alva Myrdal følte seg lurt. Tilsynskonferansene i 1980 og 1990 brøt sammen på grunn av dette, og konferansene i 1975 og 1985 glattet over motsetningene. Slutten på den kalde krigen ga framgang, men det varte ikke lenge. I 2001 trakk USA seg fra den såkalte ABM-avtalen (Anti- Ballistic Missiles) som forbød forsvar mot langtrekkende ballistiske raketter. Deretter trakk russerne seg fra START II-avtalen om strategisk kjernefysisk nedrustning.

En ny avtale fra 2002 om begrensninger på langtrekkende våpen var strengt tatt ingen nedrustningsavtale: Den hadde ingen bestemmelser om informasjonsutveksling og verifikasjon, dvs. kontroll med at avtalebestemmelsene etterleves, og så snarere ut som en pressemelding. Deretter fulgte mange år uten noen forhandlinger. Prøvestansavtalen (se fakta) trådte ikke i kraft, forhandlinger om stans i produksjonen av bombemateriale ble ikke noe av, og garantiene for at atomvåpen ikke ville bli brukt mot land som hadde frasagt seg slike, ble ytterligere svekket. NPT og det tilhørende ikke-spredningsregimet var i ferd med å gå opp i limingen.

5: Omstart mellom USA og Russland

Verdens atomvåpenfrie soner i 2010

Dette var situasjonen da Obama kom på banen. USA og Russland trykket på «omstart-knappen», fikk forholdet inn på et bedre spor og ble i april 2010 enige om en ny nedrustningsavtale kalt Nye Start. Et eget toppmøte om kjernefysisk terrorisme, på amerikansk initiativ, er nettopp blitt holdt i New York. I dag mener mange at den største trusselen om bruk av atomvåpen i dag kommer fra terrornettverk som al-Qaida, og denne problemstillingen vil også bli drøftet på tilsynskonferansen.

Samtidig offentliggjorde USA retningslinjene for sin atomvåpenpolitikk de nærmeste årene. Heretter forplikter USA seg til ikke å bruke eller true med å bruke atomvåpen mot land som har fraskrevet seg slike gjennom medlemskap i NPT. Ca. 180 av verdens godt og vel 190 stater dekkes inn av forsikringen.

Unntatt er de andre atommaktene og stater som etter USAs oppfatning ikke etterlever NPTs bestemmelser, i første rekke Iran. Å avskrekke andre atommakter er hovedsaken, men USA er ikke klar for en doktrine om ikke-førstebruk. En slik doktrine ville innebære at atomvåpnene får én og bare én funksjon, å avskrekke andre fra å bruke sine. Det er en besnærende nedrustningslogikk innebygd i en slik doktrine, for det følger at ingen ville trenge dem hvis ingen hadde dem. De amerikanske retningslinjene sier at USA vil arbeide for å skape de nødvendige betingelsene for en overgang til ikke-førstebruk.

Når Nye Start er ratifisert (endelig godkjent), vil USA ha en ny forhandlingsrunde med russerne om større nedskjæringer. Et godt utfall avhenger av omforente løsninger på mange politiske problemer og kan ta mange år. De to store fra den kalde krigens dager må redusere lagrene mye mer, før de kan få med seg de mindre atommaktene på multilaterale forhandlinger om en atomvåpenfri verden.

I mellomtiden er det mange som lener seg tilbake og venter og ser hva det blir til. Kina, India og Pakistan ruster opp. Israel er ikke underlagt noen begrensninger og skjermes av USA og andre. Frankrike er uten entusiasme for mye av det Obama foretar seg. Striden om nedrustningsforpliktelsene i artikkel VI vil derfor fortsette også på denne tilsynskonferansen.

6: Midtøsten

Spenningen mellom atommaktene og de atomvåpenfrie statene gjenspeiles og forsterkes i Midtøsten – i konflikten mellom Israel, som står utenfor NPT, og alle de andre, som har sluttet seg til. Når araberstatene gikk med på å gjøre NPT permanent, var det ikke fordi de foretrakk dette – primært gikk de inn for en begrenset forlengelse, men fordi det samtidig ble vedtatt en resolusjon som tok til orde for å gjøre Midtøsten til en sone fri for masseødeleggelsesvåpen (kjemiske, biologiske og kjernefysiske våpen).

 Imidlertid er ingenting gjort for å følge den opp. De arabiske landene mener derfor at deres forpliktelser er møtt med brutte løfter. De sier følgelig nei til nye rustningskontrollforpliktelser. For eksempel har Egypt verken sluttet seg til kjemivåpenavtalen, avtalen om biologiske våpen, prøvestansavtalen, tilleggsprotokollen om utvidet sikkerhetskontroll eller avtalen om Afrika som atomvåpenfri sone.

I tillegg kommer utfordringen fra Iran, som har fått en rekke land i Midtøsten til å lansere atomprogrammer. Siktemålet med disse programmene er fredelig – kun til sivil bruk – men klart nok ønsker mange å skaffe seg manøvreringsrom ifall galt blir til verre.

I Iran er det ingen løsning i sikte. Obamas invitt til dialog og forhandlinger har ikke gitt resultater. Iranerne er oppsatt på å mestre hele det kjernefysiske kretsløpet, og anrikingsprogrammet har kommet langt. Dermed blir veien til våpen kort, om de velger å gå den veien. Splittelse i det iranske lederskapet kompliserer situasjonen både for iranerne selv og for deres internasjonale motparter. Iran-spørsmålet vil få stor oppmerksomhet på tilsynskonferansen.

7: Fredelig utnyttelse

Hva skjer med atomavfallet?

Artikkel IV om fredelig utnyttelse ble bevisst formet for å unngå forsøk på å begrense den fredelige, sivile anvendelsen av atomenergi. Den eneste betingelsen er at de sivile programmene må være i overensstemmelse med artiklene I og II, som forbyr anskaffelser til våpenformål. Retten til fredelig utnyttelse omfatter retten til å anrike uran og gjenvinne plutonium.

Nasjonale anlegg til slike formål er imidlertid uønsket fra en ikke-spredningssynsvinkel, for de kan også brukes til å produsere bombemateriale. En rekke forslag er derfor fremmet for å regionalisere og internasjonalisere slik virksomhet, herunder opprettelse av internasjonale brenselsbanker som landene kan trekke på i stedet for å produsere reaktorbrensel selv. For å unngå ytterligere diskriminering mellom de som har og de som ikke har avansert atomteknologi, må internasjonale løsninger også omfatte eksisterende anlegg.

Gruppen av tilbudsland på det kjernefysiske markedet (Nuclear Suppliers Group, NSG) har knesatt en rekke regler for internasjonale kjernefysiske transaksjoner. Ettersom de er fastsatt ensidig, dvs. av selgerne, har de begrenset legitimitet. Forhandlinger mellom kjøpere og selgere med sikte på omforente regler ville vært å foretrekke, for slike regler ville ha større sjanse til å bli universelt akseptert. Men sålenge konflikten og mistilliten mellom vest og sør går så dypt, er det vanskelig å få det til.

8: Lederskap og brobygging

I senere tid har interessen for atomkraft økt i nær sagt alle deler av verden. Dermed rykker spørsmålene om fredelig utnyttelse – om hvordan man best kan hindre at atomkraft fører til atomvåpen – opp på dagsordenen. Det blir harde tak om disse problemene på tilsynskonferansen.

Ikke noe internasjonalt regime kan fungere godt uten at noen utøver lederskap. På den forrige tilsynskonferansen i 2005 var det ingen som gjorde det, og konferansen ble en fiasko. Denne gangen er USA i førersetet igjen.

I en verden med flere maktsentra er det viktig at også andre stormakter kommer på banen. Kina, India og andre må med i nedrustningsarbeidet og de atomvåpenfrie statene likedan, for etter artikkel IV er alle folkerettslig forpliktet til å arbeide for en atomvåpenfri verden. Ikke noe sted er dette viktigere enn i Midtøsten, hvor USAs politikk er utilstrekkelig på grunn av den ensidige støtten til Israel.

For at forhandlingene skal bli forretningsmessige og konstruktive, må det bygges broer mellom vest og sør. USAs allierte står friere enn før til å være med på det fordi Obama-administrasjonen ønsker et sterkere NPT, og brobygging er viktig for å få det til. Flere NATO-land – bl.a. Norge – kan utnytte den muligheten.