Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Bilde av Putin og Medvedev

Medvedev (bak) og Putin. Hvem sitter i førersetet?

Russland: Maktskifte i Kreml

Publisert: 11. jan. 2009

Den 7. mai 2008 ble Dmitrij Medvedev offisielt innsatt som Russlands tredje president etter Boris Jeltsin (1991–99) og Vladimir Putin (2000–08). Han har på ingen måte fått noen optimal start. Den nye presidenten rakk knapt å bli husvarm i Kreml før Georgia-krigen brøt ut i august. Utover høsten har Russland dessuten og i stigende grad merket følgene av den internasjonale finanskrisen. Russlands oppsiktsvekkende snuoperasjon fra en stat preget av oppløsning og kaos til en stadig mer selvsikker og selvhevdende stormakt kan dermed se ut til å ha stanset opp parallelt med overgangen fra Putin til Medvedev.
 

2: Putin-arven og demokratiutvikling

Et karakteristisk trekk ved Putins åtte år som russisk president har vært en omfattende resentralisering av makt. Ifølge den russiske grunnloven er det presidenten som utnevner statsministeren og legger premissene for utenrikspolitikken. Det er dessuten bygd inn en ubalanse i presidentens favør i forholdet til parlamentet: Presidenten har mulighet til å oppløse den folkevalgte forsamlingen, mens parlamentet bare kan avsette presidenten gjennom en svært komplisert riksrettsprosedyre. Grunnlovens bestemmelser er en arv fra 1990-tallets Russland og en konsekvens av at president Jeltsin gjennom hele sin embetsperiode slet med et parlament i opposisjon til hans reformagenda.

Under Putin har imidlertid presidentens formelle – og ikke minst uformelle – makt over ulike institusjoner og samfunnsområder vokst kraftig. Putin har lykkes i å temme parlamentet gjennom å bygge opp et sterkt, presidentlojalt parti. Siden valget i 2003 har partiet Det forente Russland
 kontrollert mer enn to tredeler av setene i parlamentet.

På regionalt nivå har Putin festet grepet om guvernører og republikkpresidenter. Disse blir ikke lenger valgt av befolkningen, men utpekes av presidenten. Og sist men ikke minst har Kreml under Putin i langt større grad enn på 1990-tallet vært i stand til å styre det politiske ordskiftet gjennom statlig eierskap i de riksdekkende tv-kanalene.

Med så mye makt samlet i presidentens hender ble det lenge spekulert i at Putin ikke ville gå av når embetsperioden utløp våren 2008. Riktignok tilsier grunnloven at en president ikke kan sitte mer enn to fortløpende perioder (to ganger fire år), men dette ble ikke sett som en avgjørende hindring. Putin kontrollerte det tilstrekkelige antall stemmer i parlamentet til å kunne gjennomføre de nødvendige grunnlovsendringene. Meningsmålinger viste dessuten at et klart flertall av befolkningen gjerne så at Putin fortsatte som president.

Slik gikk det ikke. Putin erklærte at han ville tre tilbake, og lanserte i stedet første visestatsminister Dmitrij Medvedev som sin håndplukkede arvtaker. I et velregissert regimeskifte vant Medvedev presidentvalget i mars 2008 med over 70 % av stemmene, og i mai overlot Putin formelt makten til Medvedev. Eller gjorde han egentlig det?  Det faktum at Putin overtok statsministerposten da han flyttet ut av Kreml, har fått mange til å hevde at han fortsatt har det avgjørende ordet i russisk politikk.

Tegning av Kreml

Kreml betyr borg på russisk.

Riktignok er den formelle makten fortsatt knyttet til presidentembetet, men det er samtidig hevet over enhver tvil at Putin er den mest innflytelsesrike statsministeren i Russland etter 1991. Statsministeren har tradisjonelt hatt et hovedansvar for økonomi og sosiale spørsmål, og i stor grad bare iverksatt den politikk som presidentadministrasjonen har utformet. Putin har lagt om regjeringens arbeidsmåte og tatt langt mer aktivt del i den overordnete politikkutformingen.

Samtidig har Medvedev slitt med å fylle tomrommet Putin etterlot seg i Kreml. Mange hadde håpet at den nye presidenten skulle ta Russland inn på en ny og mer liberal kurs (Medvedev fungerte under Putin som den liberale, reformorienterte fløyens uformelle leder). De første policyutspillene etter presidentskiftet lovet i så måte godt: Medvedev signaliserte at kampen mot korrupsjon og en styrking av rettsvesenet sto høyt på presidentens dagsorden. Han anklaget russerne for det han kalte « juridisk nihilisme»: i stedet for å følge lovens bokstav var det ifølge Medvedev nærmest en folkesport å forsøke å omgå lovverket.

Denne tendensen til manglende respekt for lover og domstolsapparat blir ytterligere forsterket gjennom korrupsjonen som gjennomsyrer alle samfunnslag og -områder i dagens Russland. Korrupsjonen er på ingen måte noe nytt fenomen. Parallelt med veksten i økonomien de siste årene har imidlertid Russland falt stadig lenger ned på Transparency Internationals korrupsjonsindeks: I 2008 endte Russland helt nede på 147. plass (av totalt 180 stater) mot en delt 90. plass (av 146 stater) bare fire år tidligere.

Det er vanskelig å anslå presist omfanget av korrupsjonen, men Medvedev har uten tvil rett når han omtaler fenomenet som et avgjørende hinder for videre økonomisk og samfunnsmessig utvikling. Medvedevs respons var å sette i gang en omfattende revisjon av lovverket, men før endringsforslagene hadde blitt vedtatt av Statsdumaen (parlamentet), var det krigen i Georgia og den internasjonale finanskrisen som dominerte den politiske dagsordenen. Dermed kan antikorrupsjonsarbeidet bli nok en høylytt kampanje som dør hen nærmest før den forlater skrivebordet i Kreml.

Kampanjens utsikter for suksess styrkes heller ikke av uvissheten om hvilken politisk tyngde Medvedev egentlig har. Medvedev og Putin har riktignok omhyggelig unngått utspill som kan tolkes som tegn på uenighet om den politiske kursen. Men over et halvt år etter presidentskiftet hefter det fortsatt usikkerhet ved Putins planer for Medvedev.

Denne usikkerheten ble ikke mindre etter at Medvedev i sin første tale om rikets tilstand i november 2008 tok til orde for å forlenge presidentens embetsperiode fra fire til seks år. I motsetning til antikorrupsjonslovgivningen ble denne grunnlovsendringen klubbet gjennom parlamentet i løpet av noen få uker. Dette satte på ny fart i spekulasjonene om Putin forbereder et politisk comeback i 2012 – denne gang for to ganger seks år.

3: Finanskrisen rammer Russland

Nedbyggingen av det russiske demokratiet under Putin, eller snarere ombyggingen til en demokratimodell (i Kremls språkbruk omtalt som «suverent demokrati») som ifølge russiske myndigheter er bedre tilpasset russiske forhold enn den Jeltsin forsøkte å innføre på 1990-tallet, har ikke møtt nevneverdige protester blant russere flest.

Dette skyldes dels at den reelle politiske opposisjonen er satt på sidelinjen. Viktigere er det at Putin-regimet har innfridd på det økonomiske området og dermed skapt langt større forutsigbarhet, stabilitet og økt velstand for store deler av befolkningen.

Høsten 1998 sto Russland overfor en akutt økonomisk krise. Økonomien hadde allerede lenge gått på felgen. Siden oppløsningen av Sovjetunionen i 1991 hadde bruttonasjonalprodukt (BNP) falt med nesten 40 %. Men i august 1998 måtte regjeringen kaste kortene. Staten var i praksis bankerott: Kreml erklærte seg midlertidig betalingsudyktig og ga opp å forsvare rubelkursen. Det økonomiske reformprogrammet og forsøkene på å innføre en vestliginspirert markedsøkonomi hadde åpenbart slått feil.

Mange fryktet derfor at krisen innvarslet begynnelsen på slutten for Russland som statsdannelse. En stagnerende og ineffektiv økonomi var i sin tid en viktig grunn til at Sovjetunionen gikk i oppløsning. Var det nå Russlands tur?

Slike dystre spådommer viste seg imidlertid raskt å være overdrevne. Tvert imot bidro krisen til å berede grunnen for et  kraftig økonomisk oppsving: Fra årtusenskiftet og fram til i dag har den økonomiske veksten ligget på i gjennomsnitt 7 % per år. Hovedårsaken til denne vellykte økonomiske snuoperasjonen er først og fremst de høye energiprisene (selv om veksten i økonomien de siste årene primært har vært forbruksdrevet, har den høye oljeprisen lagt grunnlaget for denne utviklingen).

Russland er verdens nest største oljeeksportør og største gasseksportør. Med en oljepris som gikk fra 12 dollar per fat i 1998 til nesten 150 dollar sommeren 2008 (se hhd 1) har det russiske statsbudsjettet de siste årene vist betydelige overskudd. Utenlandsgjelden er i praksis nedbetalt, og betydelige midler har siden 2004 blitt avsatt i et stabiliseringsfond ikke ulikt det norske oljefondet. Russland sitter dermed på verdens tredje største gull- og valutareserver.

Landet omtales som et såkalt « framvoksende marked» (emerging market), sammen med Brasil, India og Kina (også kjent som BRIK-landene), selv om den olje- og gassdrevne veksten i Russland gjør at russisk økonomi har en annen innretning enn de øvrige nye økonomiske kjempene.

Medvedev overtok med andre ord Russland i en helt annen stand enn den Putin arvet fra Jeltsin. Og innledningsvis hadde Medvedev tilsynelatende ambisjoner om å ta utviklingen enda et skritt videre. Under valgkampen våren 2008 vektla han de såkalte fire i-ene: institusjoner, infrastruktur, investering og innovasjon.

Hovedbudskapet var at Russland måtte redusere sin sårbarhet for svingninger på det internasjonale råvaremarkedet gjennom å utvikle en innovasjonsbasert økonomi. For å nå dette målet måtte byråkratiet trimmes, infrastrukturen utbedres og investeringsklimaet tilrettelegges for økt utenlandsk deltakelse. Både Medvedev og Putin signaliserte samtidig at statskapitalismen – statens stadig mer aktive rolle som næringslivsaktør – bare representerte en midlertidig konsolideringsfase.

Medvedev rakk imidlertid knapt å sette sitt preg på den økonomiske politikken før Russland ble innhentet av den internasjonale finanskrisen. Lenge hevdet riktignok russiske myndigheter at landets økonomi ikke ville bli rammet. Utover høsten har imidlertid Kreml måttet stille opp med krisepakker til banker og næringslivsaktører. Den russiske RTS-aksjeindeksen har falt med 75 % fra toppnoteringen i mai 2008 og fram til utgangen av november.

De såkalte oligarkene har mistet enorme verdier, men etter hvert som krisen sprer seg fra finanssektoren til realøkonomien, merkes den i stigende grad også i de brede lag av befolkningen. Fallet i oljeprisen etter sommeren 2008 skaper store problemer også på annet hold: Statsbudsjettet for 2009 er gjort opp med en oljepris på 70 dollar fatet, og samtidig rammes energisektoren på et tidspunkt hvor store nyinvesteringer må gjøres for å holde produksjonen oppe (bl.a. utviklingen av gassfeltene på Jamal og Sjtokman).

4: Forventninger om vekst

Under omstillingen fra plan- til markedsøkonomi på 1990-tallet gikk store deler av det statlige sosiale sikkerhetsnettet i oppløsning. Dette skyldtes dels privatiseringsideologien, men først og fremst de økonomiske problemene: Staten var ikke lenger i stand til å leve opp til sine forpliktelser overfor befolkningen. Pensjoner og lønninger ble ikke utbetalt i tide, helsesektoren led under kroniske underinvesteringer og en av tre levde på inntekter under den offisielle fattigdomsgrensen.

Reformprosessen fikk derfor til dels dramatiske konsekvenser: Privatiseringen gjorde en liten elite, oligarkene, styrtrik; den gryende middelklassen ble i stor grad utradert under krisen i 1998. Et talende uttrykk for forholdene for den jevne Ivan og Olga var at forventet levealder for menn falt til drøye 57 år – lavere enn i en rekke utviklingsland.

I motsetning til på 1990-tallet har store deler av befolkningen fått del i veksten etter årtusenskiftet. Det er riktignok store – og økende – regionale forskjeller. Totalt sett har imidlertid andelen som lever under fattigdomsgrensen, blitt mer enn halvert i løpet av de siste åtte årene (i dag tilhører om lag 15 % av befolkningen denne kategorien). Putin-perioden brakte dermed ikke bare politisk stabilitet, men også et merkbart løft i levestandarden.

Graf som viser utviklingen i russisk økonomi, 1991-2007

I Putin-peioden har den russiske økonomien endret seg til det bedre.

De økte inntektene på 2000-tallet har gitt myndighetene større muligheter til å bruke penger i sosialsektoren. I 2005 besluttet Putin at deler av budsjettoverskuddet skulle skytes inn i fire såkalte « prioriterte nasjonale prosjekter»: helse, utdanning, boligbygging og landbruk. Satsingen har gitt et viktig løft til sektorer som lenge har vært forsømt.

At det trengs en innsats på disse områdene, er hevet over tvil. Den lave forventede levealderen for menn er allerede nevnt (i dag: 61,5 år for menn, 73,9 år for kvinner). Et annet eksempel er befolkningsutviklingen. Da Russland ble en selvstendig stat i 1991, lå folketallet på over 149 millioner mennesker. Trass i betydelig innflytting fra andre tidligere sovjetrepublikker i årene som fulgte, har antall innbyggere falt med over 7 millioner siden 1991 (dagens folketall er nær 141 millioner).

Enkelte har varslet en demografisk krise: FN kalkulerte ved årtusenskiftet med at folketallet i Russland vil gå ned med ytterligere 35 millioner innen midten av århundret. Andelen av befolkningen i arbeidsfør alder er allerede på vei nedover, og Russland er i dag avhengig av å importere arbeidskraft, først og fremst fra de tidligere sovjetrepublikkene i Sentral-Asia, for å holde hjulene i gang. Det er blitt satset mye på å øke antall barnefødsler de siste årene, blant annet gjennom bedre ordninger for svangerskapspermisjon og høyere barnetrygd – og fødselstallene for 2008 var de høyeste siden oppløsningen av Sovjetunionen. Likevel fødes det fortsatt langt færre enn det dør.

Den positive utviklingen innenfor sosialsektoren siden årtusenskiftet settes nå dessuten under press – det vil være vanskelig for Medvedev å leve opp til de forventningene om fortsatt velstandsøkning som er skapt de siste årene. Finanskrise og fallende statsinntekter gjør at Kreml ikke i samme grad som tidligere kan kjøpe seg oppslutning i bytte mot stabilitet, forutsigbarhet og vekst. Jakten på syndebukker er allerede i gang, og Medvedev har i første omgang valgt å legge hovedskylden for problemene på USA.

5: Russisk selvbilde og omverdenen

Russland har siden slutten av den kalde krigen strevd med å definere sin nye plass i det internasjonale systemet. Dette forklares ofte med henvisning til en århundrelang debatt om russisk identitet og selvbilde. Er Russland en del av Europa, av Asia eller rett og slett en sivilisasjon i seg selv? Fra oppløsningen av Sovjetunionen og fram til i dag har Kreml foretatt en rekke utenrikspolitiske kursjusteringer. Perioder med tilnærming til Vesten har vekslet med større vektlegging av Russlands nasjonale interesser.

Da Putin tiltrådte som president ved årsskiftet 1999–2000, erklærte han at hans viktigste langsiktige mål var å gjenreise Russland som stormakt. Men det nye Russland skulle ifølge Putin være en moderne stormakt. Dette innebar at man ikke lenger utelukkende skulle basere stormaktsstatus på tradisjonell hard makt (militær slagkraft og kjernefysisk avskrekking), men også utvikle økonomisk styrke.

Dette førte til at Putins Russland innledningsvis orienterte seg mot Vesten, eksempelvis gjennom en sterk oppslutning om USA i kampen mot internasjonal terror i kjølvannet av terrorangrepet 11. september 2001.

Men den russiske vestvendingen ga ikke de forventede resultater. Tvert imot kom tilbakeslagene på løpende bånd: USA overkjørte russisk motstand mot invasjonen i Irak i 2003, presset på for internasjonal anerkjennelse av Kosovo og trakk seg fra den såkalte ABM-avtalen (en avtale fra 1972 som begrenset partenes muligheter til å utvikle antirakettforsvar av typen rakettskjold o.l.).

I tiden rundt Putins gjenvalg i 2004 skjedde det dermed nok en omlegging av kursen. Kreml tok nå til orde for en pragmatisk utenrikspolitikk uten bindinger verken til Vesten eller andre maktsentra. Det sentrale skulle være å sikre størst mulig gjennomslag for russiske interesser.

Bilde som viser Det hvite hus i Moskva.

Det hvite hus i Moskva er sete for regjeringen i Russland.

Mot slutten av Putins andre presidentperiode kom likevel pragmatismen mer og mer i skyggen av en mer pågående russisk selvhevdelse – ikke minst retorisk (jf. samtidig amerikanske planer om å utplassere et rakettskjold i Europa og ordskiftet om georgisk og ukrainsk NATO-medlemskap).

Mens mange håpet Medvedev skulle liberalisere økonomien, var det få som ventet noe utenrikspolitisk hamskifte. Dels hadde Medvedev begrenset utenrikspolitisk erfaring, dels syntes den politiske kursen å ha stabilisert seg. Det var da heller ikke mye nytt å spore i det nye utenrikspolitiske programmet som Medvedev lanserte i juli 2008. Den største nyvinningen var kanskje ideen om en alleuropeisk sikkerhetspakt. Gjennom et nytt avtaleverk skulle man gjøre ytterligere utvidelser av eksisterende sikkerhetsorganisasjoner (i praksis NATO) overflødig. Medvedev rakk imidlertid aldri å følge opp dette initiativet i praktisk politikk før Georgia-krigen la forslaget dødt.

Natt til 8. august rykket georgiske styrker inn i Tskhinvali, hovedstaden i utbryterrepublikken Sør-Ossetia. Et flertall av innbyggerne i Sør-Ossetia har valgt å skaffe seg russisk pass. Russiske fredsbevarende styrker stasjonert i utbryterrepublikken, havnet dessuten i kryssild mellom georgiske og sørossetiske styrker. Kremls svar var resolutt og brutalt: I løpet av de fem dagene krigen varte, ble de georgiske styrkene ikke bare drevet ut av Sør-Ossetia; russiske styrker trengte også dypt inn på ubestridt georgisk territorium.

Sett fra Russland var operasjonen en suksess: Det russiske forsvaret hadde vist at det kunne reagere raskt og massivt dersom vitale russiske interesser sto på spill. Samme måned besluttet Kreml å anerkjenne Sør-Ossetia og Abkhasia (den andre russiskstøttede utbryterrepublikken i Georgia) som uavhengige stater. Samtidig lanserte Medvedev en utenrikspolitisk doktrine som forsvarte Russlands rett til å operere med en interessesfære og å beskytte russiske borgere og interesser i utlandet.

Men krigen i Georgia avdekket også stormaktens begrensninger. Russland tapte kampen om den internasjonale opinionen og ble stående ganske alene i sin forståelse av krigen i Sør-Ossetia som en humanitær operasjon. Konflikten viste dessuten hvor liten innflytelse Russland har i sin påståtte interessesfære: Ingen andre tidligere sovjetrepublikker har så langt anerkjent Sør-Ossetia og Abkhasia (det eneste landet som har fulgt Russlands eksempel er Nicaragua).

Samtidig førte krigen til en kraftig nedkjøling av forholdet til både EU og USA. EU, Russlands viktigste handelspartner, suspenderte forhandlingene om en ny partnerskaps- og samarbeidsavtale, NATO frøs det militære samarbeidet og USA reduserte de politiske kontaktene til et minimum.

Enkelte observatører gikk etter Georgia-krigen så langt som til å hevde at vi var tilbake i en situasjon som liknet den kalde krigen. En mer presis beskrivelse er kanskje at vi ser konturene av det som kan bli en ny verdensorden. Her utfordres USAs hegemoni av en rekke ulike aktører, inkludert Russland. En slik multipolar orden har lenge blitt hilst velkommen i Kreml, men Georgia-krigen og finanskrisen har samtidig vist at det fortsatt er uklart hvor sterk en pol Russland selv vil kunne utgjøre i et slikt system.

6: Hvilket handlingsrom har Medvedev?

Medvedev står foran nok et utfordrende år. Finanskrisens dystre realiteter er i ferd med å spre seg i befolkningen. Ifølge meningsmålinger har andelen russere som mener Russland beveger seg i gal retning, steget fra 24 % i september til 40 % i desember. Samtidig har Medvedev langt mindre økonomisk armslag til å møte stigende arbeidsløshet og sosiale utfordringer enn hva Putin hadde som president. Samfunnskontrakten «putinismen» har vært basert på – velstandsvekst i bytte mot reduserte politiske friheter – kan dermed synes å være under press.

Bilde som viser kontrast mellom gammelt og nytt i Moskva.

Moskva: gammelt og nytt side om side

Dagens maktfordeling mellom president og statsminister beskrives ofte som en «tandem». Så langt har denne ordningen fungert langt bedre enn mange skeptikere hadde ventet. Medvedev gikk til valg på et program basert på å sette «Putins plan» ut i livet. Spørsmålet er hvor sterkt dette samholdet er når krisen slår inn for alvor – og hvorvidt Putins plan omfatter Medvedev som Russlands framtidige president.