Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk

Island fra vulkan til aske

Publisert: 28. feb. 2009

Hvordan kan økonomien til en utviklet nasjon rase sammen i løpet av noen få dager. Hvordan kan et land som den ene dagen er rikt, neste dag måtte søke hjelp fra naboene for å sikre import av nødvendige varer? Dette skjedde på Island i dagene 6.–8. oktober 2008. Det finnes forklaringer. Adam Smith – markedsliberalismens far – var bekymret allerede i 1772. Han kalte det som nå har skjedd, for «overtrading» og visste egentlig ikke hvordan denne svakheten i teorien skulle takles. Heller ikke islendingene visste det i 2008 etter et lovende eksperiment i markedsliberalisme. For islendingene kan det bare være en mager trøst at Island ikke er det eneste rike landet som er ille ute. Både Irland, Hellas, Latvia, Estland og flere andre østeuropeiske land har kommet opp i store økonomiske problemer.

Det som skjedde på Island var en typisk bankkrise – og det i ekstrem form. Bankene hadde vokst seg for store. En vekst på 900 prosent i løpet av fem år ble for mye. Denne veksten er langt høyere enn andre land har opplevd i de siste årene. Det var ingen reelle verdier bak – bare lånte penger og oppblåste verdier i verdipapirer som ingen til slutt ville ha.

En hovedårsak til krisen ligger noe tilbake i tid. Etter at den såkalte IT-boblen sprakk rundt tusenårsskiftet, og etter terrorangrepene 11. september 2001, var verdens sentralbanksjefer enige om å sette ned renten. Verdensøkonomien trengte stimulering og fikk den. Nå ble det gunstig å låne penger og ugunstig å spare.

I årene som fulgte, skjedde det mange ting samtidig på Island. En rekke uheldige sammentreff (se under) førte til enorm økonomisk vekst, etterfulgt av sammenbrudd i økonomien.

2: Uregulert strøm av penger

AVREGULERING: Bankene, som fra gammelt av var statseide, ble privatisert. Denne prosessen ble avsluttet i 2003. Unge, ambisiøse entreprenører – både på eiersiden og i bankenes administrasjon – tok over bankene. De så raskt at for å vokse måtte bankene ut – hente penger fra utlandet og investere i utlandet.

Prosessen rundt privatiseringen var og er fortsatt omstridt. Regjeringen ble beskyldt for å «håndplukke» noen få forretningsfolk og selge bankene til dem for småpenger. De var ikke erfarne bankmenn, men hadde politiske kontakter i regjeringen. Ingen utenlandske banker viste interesse for å kjøpe islandske bankaksjer.

EØS-avtalen sikret fri flyt av penger. Også det islandske pengemarkedet ble avregulert av statsminister David Oddssons sentrumhøyre-regjering. I liberalismens ånd skulle staten ikke forstyrre det frie marked. Dette var begynnelsen på et eksperiment i markedsliberalisme.

I land som Tyskland og Japan var bankene fulle av sparepenger. Slik er det i rike og «gamle» land med mange pensjonister. Disse bankene måtte få pengene i omløp. Det benyttet de islandske bankmennene seg av.

OVERFORBRUK OG INFLASJON: På Øst-Island begynte på dette tidspunktet utbyggingen av et stort kraftverk og en aluminiumsfabrikk. Pengene strømmet inn, kronekursen gikk opp, det ble stor mangel på arbeidskraft, lønningene økte – det samme gjorde inflasjonen. Det private forbruket økte på Island, og allerede fra 2003 var handelsbalansen i minus. Festen var begynt.

PENGESTRØM UTENFRA: For å kjøle ned økonomien satte sentralbanken opp renten for å gjøre det gunstig for islendingene å spare og ikke å låne. Det gikk ikke som forventet. Bankene fikk uhindret tak i billige penger i lavrenteland. Pengestrømmen fra utlandet bare økte etter som rentene steg.

Også banker i Japan, Tyskland og Nederland begynte å flytte penger til Island for å nyte godt av en rente på opptil 15 prosent. Kronekursen gikk jevnt oppover etter som det ble større etterspørsel etter islandske kroner.

VALUTALÅN: Bankene var ivrige etter å formidle gunstige valutalån til å finansiere kjøp av hus og flere biler. Boligprisene ble fordoblet i løpet av et par år. Inflasjonen økte ytterligere, noe som førte til enda høyere rente og enda striere pengestrøm fra andre land.

Det var mulig å tjene store penger på det som i bankverdenen kalles «carry trade». Det betyr at man tar opp lån i land hvor renten er lav, og veksler pengene til en valuta hvor renten er høy og valutakursen går oppover. Dette er ren pengespekulasjon.

I 2005 ble tidligere statsminister David Oddsson sentralbanksjef. Han blir nå kritisert for ikke å ha tatt i bruk andre midler enn renten for å hindre overoppheting av økonomien. Sentralbankens pengepolitikk virket mot sin hensikt.

3: Overinvesteringer og selskapsvirvar

Pengene som de islandske bankene lånte, ble bare i liten grad brukt på Island. Det var nå de såkalte «Buykings» – oppkjøpskongene – dukket opp. Islandske investorer begynte å kjøpe opp – og i stor skala – bedrifter og fast eiendom i andre land – særlig i England og Danmark.

Det var hovedsakelig tre grupper investorer. De eide etter hvert de tre private bankene på Island – Glitnir, Kaupthing og Landsbanki. Oppkjøpskongene var både bankfolk og investorer. Det viste seg å være en uheldig kombinasjon. Bankene tok opp lån i utlandet og lånte videre til sine egne eiere for å investere igjen i andre land.

Etter hvert dukket det opp et stort virvar av aksjeselskaper rundt de tre bankene. Aksjene ble pantsatt i bankene, og bankens egenkapital besto av disse samme aksjene. Og investorene byttet aksjer, solgte selskapene til venner og kjøpte tilbake til stadig høyere pris. Slik steg børsverdiene jevnt og trutt. Dette er det Adam Smith kalte «overtrading».

4: Pengestrømmen snur – sammenbrudd

Men så begynte det å bli problemer med penger. Fra år 2006 av økte mistiliten til de islandske bankene raskt. Alt de eide var pantsatt, og de fikk store problemer med å låne penger. Pengene rant nå ut igjen i like stor fart som de strømmet inn tidligere. Industriutbyggingen på Øst-Island ble avsluttet, presset i økonomien ble mindre.

Kronekursen falt igjen, og valutaspekulantene begynte å flytte sine penger ut av landet. Da oppsto det pengetørke i de islandske bankene. De måtte ta opp nye og dyrere lån i utenlandske banker til stadig høyere renter, og betalingsfristene ble kortere og kortere. Allerede i 2006 ante mange islendinger at noe var galt. Det ser i ettertid ut som om bankfolkene og myndighetene valgte å overse faren.

Høsten 2007 kom de første tegnene på at en større krise var under oppseiling i verdensøkonomien. Aksjekursene på børser verden over stupte, men de kom seg igjen de fleste steder. Dét gjaldt ikke børsen i Reykjavik hvor bankaksjene utgjorde 80 prosent av den samlede aksjekapitalen.

Den islandske bankboblen var i ferd med å sprekke. Utenlandske banker og investorer ville ha pengene sine tilbake, kronekursen falt stadig mer, og det presset enda mer på den utgående pengestrømmen.

Hva kan figuren si om årsakene til Islands problemer?

Utover i 2008, og især fra september, begynte verdenskrisen for alvor. Først falt den amerikanske investeringsbanken Lehman Brothers. Konkursen førte til totaltørke i pengemarkedet verden over. Alle som har penger, er redde og trekker sine lån. Tilliten til de islandske bankene forsvinner, og de første dagene i oktober bryter det islandske banksystemet sammen.

På papiret var bankene betalingsdyktige (solvente), men egenkapitalen besto av verdiløse papirer i eiernes egne bedrifter. I utgangspunktet var det lite penger i dette systemet. Verdiene på børsen i Reykjavik hadde økt med 900 prosent i løpet av noen få år og falt tilsvarende på noen få dager. Festen var slutt!

5: «Gud velsigne Island!»

I Norge førte bankkrisen tidlig på 1990-tallet til at staten nasjonaliserte bankene. Staten overtok bankenes eiendeler og gjeld og tilførte ny egenkapital. Dette lot seg ikke gjøre på Island selv om statskassen var så å si gjeldfri. Staten var i utgangspunktet godt rustet for å møte en bankkrise av «normal» størrelse.

Problemet var at de islandske bankene hadde vokst seg ti ganger større enn resten av landets økonomi – hovedsakelig i utlandet. Bankenes utenlandsgjeld var per februar 2009 anslått til å være 95 milliarder dollar. I norske kroner tilsvarer det om lag 650 milliarder. Halvparten av gjelden er allerede avskrevet.

Om den islandske staten hadde overtatt (nasjonalisert) bankene, og dermed også gjelden, ville Island ha gått konkurs. Dette gjorde statsminister Geir H. Haarde klart i en dramatisk tale til folket 6. oktober 2008. De islandske bankenes gjeld ville ha vært en tung byrde selv for et middels stort land i Europa. Først nå sto det klart for statsminister Haarde at han måtte håndtere en bankkrise som er ti ganger større enn hans lille land klarer å takle. Han avsluttet sin tale med: «Gud bevare Island!»

Ikke spesielt treffsikker, den tidligere islandske statsministeren Haarde.

En spesiell «nødlov» ble skrevet natt til 6. oktober og vedtatt i løpet av noen få timer. Bankene ble satt under administrasjon og delt opp i «good bank» og «bad bank». I stedet for tre banker hadde man plutselig seks. Ordet «nye» ble satt foran de gamle navnene. Vi har Kaupthing og Nye Kaupthing, Glitnir og Nye Glitnir, Landsbanki og Nye Landsbanki.

De bankene som har «nye» i navnet blir eid av staten. De er små, omtrent 10 prosent av bankenes størrelse før krisen. De «nye» tar seg av banktjenestene på Island og har tatt over gjelden til bedrifter på Island og private personer. Folks huslån er for eksempel i de «nye» bankene. Dette er det man kaller «good banks».

De gamle bankene eksisterer fortsatt. De er fortsatt private og er under offentlig administrasjon. De ble ikke nasjonalisert og er det man kaller «bad banks». Det betyr at de går konkurs i løpet av 2009 om alt går som planlagt.

Stort sett all utenlandsgjeld ble igjen i de gamle private bankene. Det er kommersiell gjeld som staten ikke trenger å ta ansvaret for. Kreditorene vil tape det meste av pengene sine når bankene til slutt går konkurs. Meningen var å kaste bankenes utenlandske gjeld “på havet”! Dette gikk dog ikke helt som planlagt.

6: Konsekvensene

Allerede i 2004 begynte eksperter å advare mot at en typisk bankboble var under utvikling på Island. Advarslene kom etter hvert fra mange hold både innen- og utenlands. Dette var en godt varslet krise. Ingenting ble likevel gjort.

Mye tyder på at sentrale politikere og sentralbanksjef David Oddsson allerede i februar 2008 visste at bankene ville gå over ende i løpet av året. Sentralbanken forsøkte i februar å få til en valutaavtale med sentralbankene i Europa og USA. Det gikk ikke. Begge steder var svaret: De tre islandske bankene kan ikke reddes. Gå til Det internasjonale pengefondet (IMF) – og be om hjelp.

Det ble ikke gjort. Sentralbanken var ute av stand til å oppfylle sin rolle som «lender of last resort» – den man ber om lån når alle andre veier er utprøvd.

En forholdsvis beskjeden valutaavtale med sentralbankene i Norge, Sverige og Danmark var på plass i mai. Reservene var da store nok til å sikre import for et land på 300 000 mennesker i nesten ett år. Men reservene holdt langt ifra til å redde de tre bankene fra sammenbrudd.

Våren 2008 var det antakelig for sent å gripe inn og avverge at bankene gikk konkurs. Hva gjør regjeringen da? Jo, den bestemte seg for å vente og håpe det beste. Bankene forsøkte helt fra 2006 å bygge ned sin virksomhet og ordne opp i økonomien. De fikk ikke nye lån i utlandet, men klarte å skaffe nye penger via innskudd i sine filialer i europeiske land.

Mot løfter om høye renter la for eksempel 450 000 privatpersoner i England, Nederland og Tyskland sine sparepenger inn på kontoer i Landsbankis nettbank IceSave. Mange ble fristet av tilsvarende høye renter på Kaupthing Edge. I tillegg brukte 108 kommuner i England IceSave, pluss en del politidistrikter, sykehus og stiftelser.

Mye av dette er tapte penger, for i ettertid viste det seg at IceSave ikke hadde noen innskuddsgaranti i europeiske land – bare bankgarantifondet på Island, og det var så å si tomt. Ifølge EØS-avtalen er det innskuddsgaranti for de første 20 887 euro per konto i EØS-landene. Statsminister Gordon Brown fryktet at islendingene aldri ville betale, og til islendingenes store forskrekkelse tok han i bruk antiterrorlovgivningen for å sikre landets og innbyggernes oppsparte midler.

Plutselig gikk det opp for folk på Island at de var ansvarlige for minst 5 milliarder euro av innskuddene i IceSave. Det tilsvarer 40–45 milliarder norske kroner som skal fordeles på 300 000 islendinger. Det er omtrent 500 000 norske kroner per familie på fire på Island. Det er en stor ekstra byrde for folk som selv er hardt rammet av bankkollapsen.

Da IceSave-skandalen ble kjent, kom det til de første demonstrasjonene i Reykjavik i oktober. Pengene på IceSave-kontoene er selvsagt søkk vekk, men mange håper at Landsbanki har noe fast eiendom i London som kan dekke IceSave-kravene. Hvor mye disse eiendommene er verdt i dag, er likevel høyst usikkert. IceSave-skandalen er det mest alvorlige eksempelet på hvordan myndighetene undervurderte konsekvensene av bankkollapsen.

Bare noen få politikere og embetsmenn var klar over ansvaret for IceSave-kontoene da bankene gikk over ende i oktober. Blant dem var handelsminister Bjørgvin G. Sigurdsson (Sosialdemokratene) og departementsråden i finansdepartementet. Sigurdsson var den første i regjeringen som gikk av, men ikke før i januar – 100 dager etter at skandalen ble kjent for offentligheten. Da sto Haardes regjering allerede for fall.

7: Valutakrise

Men det var flere kritikkverdige forhold som førte til økende protester i Reykjavik før regjeringen gikk av: Bankkrisen førte til akutt valutakrise. Allerede uken etter bankenes fall åpnet sentralbanken for fri valutahandel igjen – bare for å oppdage at kursen på den islandske kronen falt til marken. Kursen var om lag null. Også dette kom som en overraskelse på sentralbanken.

Tilliten var borte og islandske kroner kunne ikke veksles mot utenlandsk valuta. Islendingene hadde ingen penger, bortsett fra de små reservene som var oppbevart i sentralbankene i Skandinavia og England. Valuta måtte rasjoneres for å kunne importere medisiner og andre nødvendigheter fra utlandet. Dette førte til stor usikkerhet. Hvor lenge holder lagrene i butikkene? Det kom nyheter om at folk var begynt å hamstre. Krav om å søke EU-medlemskap får økt oppslutning i håp om å få snarlig tilknytning til euroen – finne en økonomisk nødhavn.

Først nå innså regjeringen at lån fra IMF var eneste løsningen, men før en avtale med IMF var på plass, kom sentralbanksjef Oddsson med enda et overraskende utspill. Han hadde ordnet med et stort lån fra Russland! Bare få dager seinere viste det seg at ingen penger var på vei fra Russland: Russerne hadde bare sagt at de var villig til å snakke om lån. Dette førte til usikkerhet, økt frustrasjon og økt misnøye med sentralbanksjef Oddsson.

Allerede de første ukene etter bankenes kollaps viste det seg at også bedrifter utenfor finanssektoren var hardt rammet. Og problemene har bare blitt verre siden da. De nye bankene fungerer ikke som planlagt. Bedriftene får ikke normale lån, og arbeidsledigheten øker. I februar var ledigheten kommet opp i 8 prosent, fra under 2 prosent i september 2008.

8: Frustrasjon – mistillit – regjeringsskifte

Det nye året startet med stadig nye utrolige historier i mediene om omfattende korrupsjon og beslutningsvegring i månedene og årene før krisen. Kredittilsynet – som skulle påse at lover og reguleringer ble etterlevd – var underbemannet og passivt. Økokrim hadde små ressurser, og finansfolkene kunne gjøre som de ville. De hadde gamblet med folks penger og tapt alt.

Kjøkkenredskapsrevolusjonen - etter mange dager med demonstrasjoner gikk Haarde-regjeringen av.

Bankene hadde så mange som 136 datterselskap registrert på skatteparadiset Tortola i Karibia. Det har lenge foreligget mistanke om hvitvasking av russiske mafiapenger via de islandske bankene – men ingen har bevis.

Folk spurte seg om sparepengene kanskje er på Tortola? Ingen vet, ei heller myndighetene. Ingen er arrestert, ingen kalt inn til avhør, ingen går av. Folk snakker om «beslutningsvegring». De samme folkene sitter i de samme posisjonene, og ingen tar på seg ansvaret for det som har skjedd. I denne situasjonen koker det til slutt over i midten av januar 2009. Det man kaller « kjøkkenredskapsrevolusjonen» begynner. Vanlige mennesker tropper opp foran Alltinget kveld etter kveld med grytelokk og sleiver og krever regjeringens avgang.

Til slutt går regjeringen av etter mye om og men, og en ny mindretallsregjering under ledelse av sosialdemokraten Jóhanna Sigurdardóttir tar over. Regjeringens oppgave er å videreføre avtalen med IMF om restrukturering av økonomien. Søknad om EU-medlemskap er lagt på is, i hvert fall til etter nyvalg er holdt på Island 25. april.

Islands økonomi ble en gang beskrevet som en ildsprutende vulkan – bare framtiden vil vise om bare et askefylt krater står igjen.