Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Foto: Forsvaret / KFOR

Norske styrker i utlandet kommer opp i mange situasjoner; da gjelder det å være trent for de lokale forholdene. Hvorfor er det etter en krig viktig raskt å gjenoppbygge, patruljere, kontrollere og lytte?

Forsvaret i en brytningstid

Publisert: 29. jan. 2006

I motsetning til de fleste andre europeiske land sliter Norge med både «gamle» og «nye» sikkerhetsutfordringer. De gamle dreier seg om usikkerhet rundt eiendomsretten til havområdene i nord, de er altså territorielle. De nye handler om norsk avhengighet av et sterkt og sunt internasjonalt samfunn som kan trues av terrorisme, statskollaps, regionale kriger eller av at sterke statervelger å gå alene. Dette stiller store krav til hvordan det norske forsvaret utformes. Forsvaret må kunne møte begge typer utfordringer, begge er for viktige til at de kan ignoreres. Oppgavene blir altså flere, men forsvarsbudsjettet er «frosset», og styrkene blir stadig færre. Dette er det norske forsvarsdilemmaet.

2: Behov for endringer i Forsvaret

For det norske forsvaret – statens viktigste sikkerhetspolitiske virkemiddel – innebærer de endrede sikkerhetsforholdene omstilling – en annen vektlegging og kompetanse enn tidligere. Norsk sikkerhet kan ikke ivaretas gjennom en ensidig fokusering på konvensjonelt forsvar av det norske territoriet. Tvert imot møtes våre sikkerhetsbehov best ved å bidra til fred, stabilitet og en gunstig internasjonal utvikling gjennom innsats for det internasjonale samfunn. Samtidig må det også erkjennes at det i norske nærområder også finnes utfordringer som det internasjonale samfunn ennå ikke har klart å løse. De utfordringene kan Norge risikere å måtte håndtere på egen hånd.

3: Den norske forsvarstradisjonen

Norsk militær tenkning bygger på en tradisjon som ble innarbeidet i tiårene rundt 1905 og forsterket etter 1945. Denne tradisjonen lovpriste den allmenne verneplikten som et bånd mellom land og folk, mellom nasjonen og territoriet.

Forsvaret representerte nasjonen, og dets oppgave var å forsvare statens grenser mot ytre fiender. Samtidig ble verneplikten et instrument for å styrke norsk indre samhold, selvfølelse og nasjonalisme. Denne måten å tenke forsvar på var forenlig med medlemskap i NATO fordi Norge var en frontlinjestat under den kalde krigen. Det norske forsvaret skulle stort sett fremdeles bare forsvare landets grenser og holde ut inntil alliert hjelp kom til unnsetning. Den sterke forsvarstradisjonen og beliggenheten som frontlinjestat bidro mye til at endringene etter den kalde krigen kom senere i Norge enn i mange andre europeiske land.

4: Transformasjon

I militær språkbruk har begrepet modernisering i løpet av de siste årene blitt erstattet med transformasjon. Modernisering forstås som en gradvis – oftest teknologisk – forbedring av elementer innenfor et bestemt system. Transformasjon betyr derimot at hele systemet endres – altså hele måten å tenke på.

Det gikk mer enn ti år fra den kalde krigen sluttet (ca. 1990) til det ble satt i verk gjennomgripende/storstilte endringer i det norske forsvaret. Fra 1990 til 2001 ble det gjennomført betydelige reduksjoner i Forsvaret. Bemanningen gikk markant ned, og enheter og forsvarsanlegg ble helt eller delvis nedlagt. Disse endringene var imidlertid heller tilpasninger til den økonomiske virkeligheten – lavere forsvarsbevilgninger – enn følge av den nye geostrategiske situasjonen – den nye sikkerhetspolitiske virkeligheten. Fremdeles var norske væpnede styrker først og fremst et invasjonsforsvar rettet mot invasjon fra øst og et forsvar tuftet på mobilisering av sivile som hadde gjennomført allmenn verneplikt. At Norge så lenge holdt fast på en slik foreldet forsvarstenkning, førte til at det ble gjort enorme feilinvesteringer i utdanning av mannskaper, innkjøp av materiell og bygging av anlegg. For ganske snart viste det seg at nyinvesteringene ikke samsvarte med nye sikkerhetspolitiske behov.

I 2001 varslet Stortinget (i stortingsproposisjon 45 (2000-2001)) ønske om gjennomgripende endringer. Først etter å ha utvist manglende evne til å delta med relevante styrker under krisen i Kosovo, ble internasjonale operasjoner virkelig tatt på alvor av norske myndigheter. Dermed ble Forsvarets innsatsstyrke opprettet. En stor del av styrkene – særlig i Hæren – var imidlertid fremdeles basert på mobilisering av sivilister. Skillet gikk også mellom dem som skulle kunne brukes ute og dem som bare skulle kunne brukes hjemme.

Dette endret seg etter få år. I Stortingsproposisjon 42 (2003-04) – Den videre modernisering av Forsvaret i perioden 2005-2008 – bestemte Stortinget som hovedprinsipp at alle styrker skulle kunne brukes både hjemme og ute. De styrkene som fremdeles bare skulle brukes hjemme, representerte nå unntaket – ikke regelen. Nå ble høy beredskap og nesten umiddelbar tilgjengelighet (gripbarhet) prioritert foran evnen til å stille større styrker i løpet av en lengre periode. Dermed forsvant reservestyrkene (mobiliseringsstyrkene) i praksis ut av den norske forsvarsplanleggingen.

Selv om Hæren formelt omfatter to brigader, består den i praksis bare av én, som neppe blir operativ før i 2008. I tillegg kommer små men viktige og svært gode avdelinger for etterretning og målangivelse og spesialstyrker. Sjøforsvaret vil i 2010 bestå av fem fregatter, seks ubåter, seks mineryddingsfartøy og seks missiltorpedobåter samt noen støttefartøy og kystjegernes små stridsbåter. Luftforsvaret består av 48 jagerfly, to batterier med luftvernmissiler, seks maritime overvåkingsfly, seks gamle transportfly og noen fly for elektronisk krigføring. Luftforsvaret vil også operere et førtitalls helikoptre inkludert maskiner for redningstjenesten, Kystvakten og Sjøforsvarets fregatter.

5: Desentralisert militær integrasjon

Forsvarsmateriell øker langt mer i pris enn andre varer. Dermed blir det også stadig dyrere å holde et førsteklasses forsvar. De fleste europeiske land har redusert størrelsen på de enkelte forsvarskomponentene, men samtidig forsøkt å bevare bredden fordi denne er nødvendig for å opprettholde en nasjonal evne til å handle på egen hånd. Dette er en svært dyr måte å innrette seg på fordi hver stat da må opprettholde et bredt spekter av kompetanse – flere skoler, flere verksteder osv. I lengden er en slik bredde svært vanskelig å opprettholde for Forsvaret.

Samtidig har de aller fleste vesteuropeiske land derfor også valgt å samarbeide med hverandre for å redusere kostnader. Hver gang landene bestemmer seg for slike samarbeidsprosjekter, øker også avhengigheten mellom dem litt mer. Hundrevis av beslutninger om samarbeid er blitt fattet de siste 15 årene. Det finnes mange flernasjonale styrker, men det foreligger ingen overordnet politisk beslutning om å opprette et felles europeisk militærvesen eller noen samlet plan for hva samarbeidet skal resultere i. Vi kan derfor si at det har kommet i gang en desentralisert militær integrasjon – et forsvarssamarbeid nedenfra, så å si.

I praksis er europeerne i ferd med å erstatte det gamle nasjonalt oppdelte militærvesenet med et militærkonsept som ingen ennå helt kjenner innholdet i. Også Norge er tungt med i denne prosessen. Forsvarssjefen, general Sverre Diesen, har lenge pekt på at integrasjon i et større hele – å gå opp i en større enhet – er eneste farbare vei for små europeiske land innenfor dagens militære tenkemåte. Men hvordan rimer dette med Norges sikkerhetsutfordringer?

6: Oppgavene

I norsk forsvarspolitikk skilles det mellom oppgaver som Forsvaret skal kunne utføre alene og oppgaver som må løses sammen med allierte. Forsvaret skal alene kunne

  •  sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom tidsmessig overvåking og etterretning
  •  håndheve norsk suverenitet
  •  ivareta norsk myndighetsutøvelse på avgrensede områder
  •  forebygge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser i Norge og norske områder.

Forsvaret sammen med allierte skal kunne

  •  bidra til kollektivt forsvar av Norge og øvrige deler av NATO mot trusler, anslag og angrep inkludert bruk av masseødeleggelsesvåpen
  •  bidra til flernasjonal krisehåndtering, herunder flernasjonale fredsoperasjoner.

Det største problemet i denne oppstillingen ligger i grenselandet mellom de to hovedtypene av oppgaver. Hva skjer om en disputt om omstridte havområder i nord fører til at en krise i forholdet til Russland går over i konflikt? Disse områdene er ikke entydig – ikke endelig avklart – norsk territorium, og det er ikke gitt at de vil bli dekket av NATOs artikkel fem (sikkerhetsgarantien – et angrep på ett medlemsland, regnes som angrep på alle og forplikter alle medlemslandene til å stille opp).

Norske krav i havområdene rundt Svalbard er ikke godtatt, selv ikke av våre nærmeste og viktigste allierte. Gitt de uavklarte grensespørsmålene i nord er det derfor fremdeles et viktig spørsmål om militær maktbruk mellom Russland og Norge er tenkelig. Om svaret på spørsmålet er «ja» eller «kanskje», er det klare grenser for hvor langt Norge kan gå i å integrere Forsvaret i et løst europeisk forsvarsfellesskap, da må norske styrker om nødvendig kunne slåss på egen hånd. De potensielle konflikter det nå kan være snakk om, dreier seg ikke om invasjon eller eksistensiell krig slik tilfellet var under den kalde krigen. Snarere vil de dreie seg om kontroll og eiendomsrett over territorium og ressurser. Det betyr at en tilbakevending til et forsvarskonsept fra den kalde krigen ikke kan møte de nye utfordringene i nord.

Mange tror at transformasjonen av Forsvaret innebærer at store styrker er blitt flyttet fra nasjonal til internasjonal virksomhet. Snarere er det slik at fokus er blitt flyttet fra store og billige styrker for mobilisering, til små, dyre og stående styrker i høy beredskap og som er langt mer høyteknologisk utstyrt enn før. Og slik høy beredskap vil være avgjørende også i en nasjonal krise.

Men om slik maktbruk virkelig kan utelukkes en gang for alle, da kan norske forsvarsoppgaver i nord reduseres til å utøve myndighet. I så fall kan storparten av Forsvaret dimensjoneres ene og alene for norsk innsats i internasjonale fredsoperasjoner. Også her trenger Forsvaret større ressurser.

7: Første forsvarslinje

Svaret på det norske forsvarsdilemmaet – om vi skal skalere Forsvaret for å kunne slåss alene eller ikke – er ikke å omprioritere fra deltakelse i internasjonale operasjoner til vern om norske grenser. Det er først og fremst framveksten av et internasjonalt rettssamfunn – av folkerett og internasjonal lov – som har gjort det mulig for Norge å hevde suverenitet over enorme, ressursrike havområder. Noe slikt ville småstaten Norge aldri kunne gjort med militærmakt alene. For et lite land som Norge er første forsvarslinje derfor å støtte og bidra til de institusjonene som styrker internasjonal lov og rett – FN og folkeretten.

8: Krise ute

I 2005 bidro Norge med færre styrker/soldater i internasjonale operasjoner enn noen gang siden 1978. Også her er ambisjonene blitt kraftig redusert. Likevel har det militære personellet som Norge har bidratt med i Afghanistan, Irak og Kosovo de siste årene, hatt meget høy kvalitet.

Til tross for den høye kvaliteten samsvarer ikke Forsvarets størrelse med de målene Stortinget har vedtatt. I Den videre modernisering av Forsvaret i perioden 2005–2008 har Stortinget bestemt at hovedmålet for Hæren skal være å kunne utplassere en brigade for operasjoner hjemme eller i utlandet i løpet av 180 dager. Hertil kommer en avdeling for etterretning og målangivelse av bataljons størrelse (se marg) og en mobil taktisk landkommando for operasjoner både hjemme og ute. Med de samme styrkene skal Hæren også raskt kunne utplassere en bataljon for internasjonale operasjoner og opprettholde et engasjement over 3–5 år. Samtidig skal Hæren kunne holde en styrke på høyt beredskapsnivå hjemme for nasjonale oppdrag, eller i tilfelle opptrapping internasjonalt.

Hvor store styrker trenger egentlig Norge for å kunne løse de forsvarsoppgavene Stortinget har bestemt? Norge stiller altså en bataljon til disposisjon for NATOs innsatsstyrke (NRF). Deler av denne skal også delta i en av EUs stridsgrupper. Disse norske bidragene vil stå i meget høy beredskap, klar til å rykke ut, i seks måneder hvert tredje år. Deretter tar en annen styrke over, slik at den treårige syklusen i NRF totalt sett krever seks grupper av bakkestyrker, hver på rundt 5000 mann. Våren 2005 inngikk Telemark bataljon i en nederlandsk brigade ved siden av tyske, danske og franske styrker. Forberedelser, beredskap eller eventuell innsats og innhenting i etterkant vil binde opp avdelingen ca. halvannet år i hver treårsperiode. Det samme vil nok gjelde for styrker avgitt til EUs stridsgrupper. Det er vanlig i europeisk sammenheng å regne med at man trenger fem eller seks avdelinger totalt for å holde én avdeling i felt over lang tid.

Om den norske hæren skal kunne utføre de nevnte oppdragene etter et slikt oppsett, må den altså være dobbelt så stor. Et raskere operasjonstempo fører til at forholdene for personellet blir vanskelige: skilsmisseratene stiger, erfarent personell slutter i tjenesten og det blir mer problematisk å rekruttere. Dette har den amerikanske hæren fått oppleve til gagns etter å ha overstrukket seg totalt i okkupasjonen av Irak.

Siden 2001 har Telemark bataljon, den norske hærens spydspiss, eller større deler av den, vært ute i operasjoner annethvert halvår i fire år – altså oftere enn standarden nevnt over. Bataljonen har deltatt i Kosovo, i Afghanistan og i Irak, og i tillegg har den vært stilt til disposisjon for NATOs responsstyrke høsten 2004 og våren 2005. Dette er et uvanlig høyt og antakelig skadelig operasjonstempo. Det har allerede ført til at målet om at soldatene skal kunne ta utdanning ved siden av tjenesten, er blitt gitt opp.

Mellom 1998 og 2005 ble Norges en gang så store bidrag til FNs fredsbevarende operasjoner redusert til nesten null. Per 01.01.2006 deltar 525 norske militære i operasjoner i utlandet, 42 av dem i FNoperasjoner. Norge deltok riktignok i NATO-operasjoner som også etter hvert fikk FN-mandat, men altså ikke i operasjoner ledet av FN selv. Stoltenberg-regjeringen har lovet å endre på dette, især stille større norske styrker til FN-operasjoner i Afrika. Men den sterkt reduserte forsvarsstrukturen – den reduserte størrelsen på Forsvaret – og politisk enighet om at forsvarsbudsjettet ikke skal økes, gjør at Forsvaret vil få store vansker med å stille store styrker for FN. Dermed må norske bidrag, om de skal være av noen betydning, være av høy kvalitet og tilpasset slik at de gir mest mulig uttelling både politisk og i felten. I sin tur vil dette kunne føre til økt press på avdelinger som allerede er meget tungt belastet.

9: Ingen vei tilbake?

Det norske forsvaret sliter. Det har for mange oppgaver og for få folk. Den eneste realistiske løsningen – gitt dagens militære tankegang og størrelsen på forsvarsbudsjettet – synes å være den skrittvise militære integrasjon i Europa. Men denne løsningen er ikke nødvendigvis svaret på alle norske sikkerhetsutfordringer. Skal Forsvaret bevare en nasjonal evne til å slåss alene, finnes derfor bare to muligheter: øke forsvarsbudsjettet og størrelsen på Forsvaret, eller bryte fullstendig med det bestående militære paradigmet og å tenke militærmakt på helt andre måter.